中共中央为何税收上让利于地方政府

By Dr. Grace Wang


2019年10月9日中共国务院下发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,确定的2—3年过渡期到期后,继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变,即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%,调整完善增值税留抵退税分担机制,后移消费税征收环节并稳步下划地方。总体看来,是中央财政对地方财政的割肉让利。

近年来,地方政府主要依靠土地使用权出让金运转,尤其这几年其金额占到各地政府80%以上的收入,又被称为“土地财政”。中共经济界有学者分析认为,地方政府的“土地财政”是源于1994年分税制改革引发。


1980年至1994年之间,中共中央采用地方财政大包干的政策,地方政府的财政收入大部分用于地方建设,上交中央的税赋较少,使得中央财政拮据,同时沿海省份富得流油,中西部省份依然贫穷。广东省官员由于这一政策在中央那里显得财大气粗。中共中央政府不甘心这种局面,就1994年进行了分税制改革。


中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75:25的比例分成。


地方政府眼见利益被剥夺,不愿就范。当政的朱镕基为了说服广东省等地方政府,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生“变异”,成为了中共实现经济集权的手段。分税制的推行使得中共中央在经济权力和利益的分配中重获主动权。


中央盘剥地方,地方各级政府也层层盘剥。省一级政府将地市政府财政收上来供自己使用,而地市一级则把县乡财政税收上来供自己使用,结果省级以下地方政府的财权只有余下不到17%的水平,却要承担80%财政支出项目。


此外中共中央将大部分税收持于手中,却不公开财政支出细目,而是以“专案建设”的方式落实,投资及决策权集中于国务院的发展改革委员会及各大部委,地方政府只好在北京设立“驻京办”,出现了所谓“跑部钱进”。


地方政府想尽各种办法搜刮钱财。但无奈地方政府控制之下的地方国企和一些花了大钱投入的项目,如地铁、高铁、机场、高速公路等专案大部分处于亏损状态,有的还需要财政掏钱补贴,其它方面的收入也有限。


而地方政府也不是省油的灯,为了自身的利益敢和上面顶着干。


中共1998年住房市场化改革以来,房价持续上涨。中央政府于2004年要求地方政府垄断土地一级市场,建立土地有偿出让制度。当中国经济增长的核心动力确定为土地开发和城市扩张后,地方政府顺势开始了“土地财政”之路,造成地、住房价格暴涨、地方政府暴力拆迁事件屡屡发生。


房价的不断上涨,造成了中国的房地产“金融化”,买房成了投资。各路炒家不断进场,实体资金不断进场,外资也不断进场,房企、买房者和炒家巨额负债,由此存在引发金融危机的风险。


虽然中共中央政府三令五申甚至“约谈”要降楼价,而地方政府置之不理,努力维持高房价。

中央政府眼见房价一路上走,房地产崩盘风险越来越大,从而未来引发的金融风险可能性越来越大。这对中共的“维稳”不利。而断了地方政府的财路,地方政府支撑不下去也不行,中共中央只好想出各种办法让地方政府维系下去。其中的一个办法就是在税收上忍痛割肉让利。


分税制让人们看到了中央和地方诸侯争权夺利。在中央和地方的内部分赃,而此次国务院的方案就如同纠正中央与地方分赃不均问题。


About the author: Dr. Grace Wang, a former researcher in economic history at China Academy of Social Sciences, contributed this article (previously published for DJY).




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